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房地产税有可能替代土地出让收入吗,逐步释放

2019-09-23 05:53

    对房地产投资的影响:分析建设住房租赁市场的政策(包括集体建设用地入市)对土地购置费和施工面积增速的影响,受到土地购置费增速滞后以及集体建设用地入市增加新开工面积的影响,预计明年房地产投资增速将达到7.4%(可能与2017年增速持平);(2)若集体建设用地入市推进情况大幅超出本文假设时,投资增速可能上升至8%以上;(3)若集体建设用地入市的进度显著低于预期,受土地购置费增速维持高位,以及施工面积增速下滑至1%的综合影响,预计明年房地产投资增速将下降至4.1%附近。

土地出让收入规模由市场状况决定

房价收入比回落,税收优惠和税率制定有更大空间。

货币政策稳健中性,监管加强是长期主基调。

新型城镇化是改革土地管理制度的难得机遇

征税住房占比

    房产税II(第一套住宅税率为1%,第二套及以上住宅和商业营业用房税率为2%)可在10年左右的时间逐渐替代土地出让收入+税II(大部分当前房地产相关的财政收入)。但是如果从现在开始全面征收房产税,取消土地出让制度和其他税收,一方面会导致短期地方财政收入产生较大缺口,另一方面改革过于激烈不利于长期推进。

提高土地利用效率

测算当前条件下各省的模拟房地产税规模和对地方财政的影响,步骤如下:计算各省2017年底的存量房规模和价值;采取居民税负合理情况下的税制设定(根据前文计算,房地产税收入比合理情况下,对应的税收优惠人均免征30平、名义税率采用根据房地产税收入比测算的合理区间上限3.5%)、结合2015年统计局公布的各省家庭户人均住房面积结构,计算各省房地产税绝对规模;计算各省房地产税占一般公共预算收入的比重,衡量房地产税相对规模。

    财税政策:减轻政府对土地财政的依赖,同时加强收入再分配调节能力。

另外,各地区年度建设用地出让规模是在国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制之下的,地方没有增加指标的决定权。并且从2007年开始,土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理,不能用于平衡公共财政预算。通过多卖土地增加财政收入的“土地财政”观点是站不住脚的。

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    与此配套的是财税政策改革,房产税的合理设计与逐步实施,能够起到缓解地方政府过度依赖土地财政的作用,打破地价与房价相互推高的恶性循环;同时也是收入再分配调节的重要手段,对促进社会公平具有长远的意义。

新型城镇化最鲜明的特点在于告别无序开发,妥善处理好保护耕地、节约用地和维护农民权益三大问题。也就是既要严格遵守耕地保护政策、保障粮食安全,又要解决农业转移人口住房和城镇化发展中建设用地紧张问题,每一点都对现有的土地管理制度提出了新的要求,能够从根本上动摇“土地财政”所赖以存在的基础。

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    楼市调控政策与改革政策并行,但无碍建设规模增长。

依靠房产税无法解决“土地财政”问题

3.2.1 各省模拟的短期房地产税取代土地出让收入的税率临界值

    因此,考虑到平滑改革阻力以及降低政策落地的难度,在改革的初期,可以考虑先采取土地出让收入、保有环节的房产税II、交易环节的契税并行的模式,每年逐步扩大房产税试点城市范围,在十年的时间内达到全面征收房产税,并逐渐替代土地财政,成为地方政府收入的主要来源。

土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下,人们很自然地将这种所谓的“土地财政”看成是分税制的直接后果,在地方财政收入不能满足地方建设需要时,地方政府通过多卖土地抬高地价来增加财政收入。并认为土地出让收入规模大小与财税体制和地方财力有关,要彻底解决土地出让收入规模过大问题最终还是要通过调整财税体制来实现。

2.2.1 模拟房地产税规模的税率与免征面积敏感性分析

    房地产行业内部的调控政策短期内对于抑制市场投机氛围起到重要作用;更关键的是改革政策发力,将突破现有土地制度和住房制度,试图建立房地产长效机制,房价回归合理波动轨道,建设规模健康增长,有效住房供给不断提升,满足人民住有所居的基本需求。

其一,限制地方政府的征地范围和权限。严格界定公益性和经营性建设用地范围,将政府征用集体土地的权限控制在公益性范围内。对于经营性建设用地,省略中间步骤,让集体建设用地直接入市,逐步建立城乡统一的建设用地市场。其二,建立多层次、动态调整的征地补偿方法。坚持“同地同权”的征地补偿机制,除了被征收土地原用途年产值因素之外,还要充分考虑土地区位、供求关系,以及被征地农民的就业和社会保障等因素。赋予补偿标准随经济社会发展水平提高而动态调整的机制,在一定的限制条件下,应该允许农村集体建设土地以股本、分红等方式参与土地开发项目,分享土地增值收益。

2019年政府工作报告强调“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”。与2018年用词相比,“稳妥”转为“稳步”,表明财税改革的大背景下,为健全地方税体系,房地产税立法工作正在有序推进。

    温和收紧货币政策,严格控制货币投放速度,持续加强金融监管将成为未来若干年的常态,这是对过去金融“脱实入虚”后的适当纠偏,有利于房地产行业风险释放和缓解。

2011年1月,对个人保有住房征税的房产税开始在上海和重庆先试先行,随着5月18日《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的发布,房产税扩大试点范围已成定局。寄希望于以房产税为代表的财产税取代“土地财政”的呼声日益高涨。但这一想法显然存在诸多疑点。首先,房产税与土地出让金没有直接联系。前者的对象是业主房屋价值,后者取决于市场对建设用用地的需求。两者唯一的联系只是房产税增加的成本可能会影响到老百姓对房屋的需求量,从而减少对土地的需求,降低土地出让收入。实际上,在目前房地产市场供需严重不匹配,房屋需求刚性特点鲜明的情况下,这种影响的范围可能极为有限,况且,房产税对首套房免征,又大大减小了这种影响的范围。其次,即便如支持者所言,地方政府能够因为房产税收入的增加而减少对土地出让金的需求,单靠房产税也难以弥补“土地财政”的缺口。去年全国土地出让收益近3万亿元,若按目前试点的征税标准,全国全面推开房产税的情况下其规模大约只有5000亿元,在我国目前人均GDP6000美元的经济发展水平下,大幅扩大征税范围或提高征税标准都还不现实。

2.2.2 模拟房地产税完全替代土地出让收入的税率临界点

2012年全国城镇化率与户籍城镇化率之间的巨大差距(分别为52.57%和35.29%)凸显了人口城镇化的迫切要求。要实现土地和人的精细化同步发展,首要的一点是保护农民以土地为核心的财产权利。在农民转成城镇居民的过渡期内,要支持农民土地承包经营权转让和宅基地使用权流转,让农民的土地经营权和宅基地使用权享有收益权。这不仅能够避免城镇化给农民带来过大的冲击,保证城镇化平稳进行,还能够促进农村土地自由流转,实现农业规模经营。在过渡期后,由农民自主流转或处置这些权利,只享受市民的相关权益,防止产生新的不公。

本文来源:夏磊地产观察。作者:恒大研究院首席房地产研究员:夏磊;研究员:黄什。本文已获授权,对原作者表示感谢。

实际上,当我们近切地追究这一扭曲行为的基本特点时,会发现它绝非孤立的财政现象,土地出让收入规模与中央财力集中程度和地方财力状况不存在必然联系。这可以由以下两个事实反映出来。其一,土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。按照“土地财政”的逻辑,土地出让收益扩大是中央财力集中过多和地方财力下降的后果。但对照数据可以发现,2008-2011年,土地出让收入规模年均增长50.4%,但中央财政收入占全国财政收入的比重不增反降,从53.3%降至49.4%,相应提高了地方财政收入所占比重。其二,土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系。既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致,财政收入较少的地区,土地出让收入应当较多,而财力状况较好的地区,土地出让收入应当较少。而事实是,财力状况较好的东部9个省份土地出让收入约占全国的2/3,财力状况较差的中西部22个省份土地出让收入才占全国的1/3。可见,导致问题的关键因素在财政之外。

城镇化率提升推高城镇常住人口,居住条件改善增加人均住房面积,叠加房价上升,全国存量住宅价值将大幅增加。根据国务院《国家人口发展规划(2016-2030年)》,我国人口峰值将在2030年达到14.5亿人。参考主要发达国家现状,未来我国城镇化率估计80%、人均住房面积有望达到44.62平。因此城镇存量住宅将从目前的279.7亿平上升至517.6亿平,在不考虑价格因素情况下,价值将从213万亿上升至394.1万亿。

破除“土地财政”还是要还原到土地管理制度改革

因此,考虑合理的居民房地产税负担,以2017年底全国城镇住宅市值213万亿计算,模拟房地产税规模1678-19579亿,占2017年地方本级财政收入的1.1-13.0%,和2017年土地出让收入5.2万亿相距甚远。

合理规划地的同时更要合理“规划”人

为兼顾居民居住需求、税收公平和市场调节作用,各国房地产税基本配套优惠减免政策。如英国会对低收入群体、学生等特殊群体实行房地产税收的减免、日本对于人口少于30万人的城市免征都市规划税、美国部分州为鼓励企业发展减免房地产税等。

继续发挥土地使用总体规划和年度计划的作用,严格控制土地开发使用。在用地规模、结构,以及用地的时序安排上保持政策的一致性,保持阶段性规划与总体规划的协调性,并适当增加城镇化、工业化发展较快地区的用地指标,在尽可能不占用优质耕地的同时,实现土地使用集约效应的提高。按照城乡统筹发展的要求,推进“集并村湾”、增加耕地与增加城镇建设指标相挂钩,推进农村土地综合整治,提高土地承载能力和利用效率,防止土地资源浪费。与以上一系列政策相配套,要改革和整合房地产税费制度,加大耕地占用及土地保有环节的税收调节力度,实现对土地的节约集约使用。

当免征面积超过12平,或税率在4%以内时,模拟全国城镇住房房地产税无法替代土地出让收入。以2017年52704亿为标准,测算模拟房地产税对土地出让收入的替代率。结果表明,当前房价和城镇存量房规模下,模拟房地产税要替代土地出让收入:当免征面积0平时,税率需在2.5%以上;当免征面积12平,税率需在4%以上。因此,当免征面积超过12平,同时税率在4%以内时,模拟房地产税无法替代土地出让收入。

近几年土地出让收入规模较大,来源于城镇化、工业化快速发展对市场供需状况的深刻影响。其一,土地供应规模大幅度增加。我国城镇化率从2008年的47%提升至2011年的51.3%,工业增加值年均增长13.4%,导致用地需求量迅速增加,向社会供应建设用地总量从22.13万公顷增至58.77万公顷,年均增长38.5%,由此导致土地出让收入的增加。其二,地价水平上升。房价、地价、土地出让收入三个要素形成了循环联动机制。受房价上涨、土地供需矛盾等因素影响,地价上升态势明显。2008-2011年,全国综合地价年均上涨7.2%,导致了土地出让收入的上涨,而土地出让收入的上涨又会推动新一轮的房价上涨。当然,我们不能忽略的关键一点是,土地出让收入管理范围有所扩大。从2007年起,原来在预算外核算的成本补偿费用也纳入土地出让收入,这部分费用用于支付给被征地农民、被拆迁居民,以及开发企业的征地拆迁补偿费等成本性费用,占到总收入的70%,虽反映在账面上但地方政府不能随便动用。

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与国外土地私有化程度较高不同,在我国现行土地管理制度下,土地实行公有制,农村是集体所有制,城市则是国家所有,农地征用转为建设用地必须首先由政府进行征收,再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式,除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外,其他用地都以“招拍挂”和协议等方式出让,土地出让价格由市场决定。近年来,全国土地供应总量中,划拨约占40%,出让约占60%,其中“招拍挂”供地约占出让供地总量的80-90%,剩余10-20%为协议供地。在供地过程中,用地方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用,或者是土地成交价款,形成土地出让收入。可见,土地出让收入根本上源于国家土地用途管制以及城市发展带来的特定位置土地的增值,只要经济社会发展需要使用土地,土地出让收入就必然存在。

2.1.1 房地产税规模测算模型

分税制非“土地财政”的病根

长期看,在三大前提条件下,房地产税可完全替代土地出让收入成为地方重要财政收入。一是随着城镇人口和人均居住面积提高,税源规模大幅增加。二是若房价增速低于人均可支配收入增长、房价收入比将下降,居民可承受更高的实际税率。三是随着存量房时代逐步到来,土地出让收入规模降低,地方政府征税动力提升。测算显示,未来房地产税上限可达7.2万亿、占地方财政收入47.7%,超过2017年24%的土地出让收入占地方财政收入比例。

“土地财政”成因在于土地供应管理机制

全国存量住房价值

建立灵活规范的征地制度

若保持房地产市场平稳健康发展,房价增速低于人均可支配收入增长,则房价收入比将下降,居民房地产税负稳定的情况下可承受更高的实际税率,税收优惠和税率制定上有更大空间。若我国的房价收入比由7下降至样本国家平均水平3.8,则可承受的综合实际税率较当前提高84.2%,达0.16-1.76%。随着居民收入对房地产税的硬约束减少,地方政府在税制设定和征缴力度上有更大空间。

新型城镇化势必会带来新一轮的土地开发热潮,但这绝不是“土地财政”的救命稻草。相反,若妥善利用,这一次城镇化的改革窗口或将成为削弱“土地财政”的良好契机。

1 健全地方税体系,推动土地财政转型

短期内各省模拟房地产税均无法替代土地出让收入,且由于2017年全国土地出让收入规模大幅增长39%,替代缺口率较2016年扩大。

2018年我国城镇化率为59.68%,对比发达国家81%的城镇化率,估计我国快速城镇化阶段仍将维持10年以上。由于短期内房地产税规模难以匹及土地出让收入,为避免冲击房地产市场,影响财政收入,地方政府征收房地产税动力不足,征管力度受限,难以保证足额征缴。

1.1 和国际比,我国房地产税规模明显偏小

短期内各省房地产税均无法替代土地出让收入。按免征面积30平,各省房地产税替代土地出让收入的税率临界值位于4.8-23%,均远超当前合理名义税率上限3.5%。各省房地产税对土地出让收入替代度呈“东部沿海-中部-西部、东北和京沪”阶梯式递增,与地方财政对土地出让收入依赖度负相关。京沪进入存量房时代,土地出让收入不再是政府重要收入来源,同时房地产税税源规模大,因此替代度高。其他省份处于增量房时代,土地出让收入远高于房地产税规模;因此经济越发达、房地产市值越大的省份,土地出让收入占地方财政的比重更高,替代度反而更低。

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2.2.4 长期:房地产税有望成为地方重要财源,可替代土地出让收入

3.2 各省均无法替代土地出让收入,替代度和地方财政对土地出让收入依赖度负相关

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摘要

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2房地产税能否替代土地出让收入

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存量房时代逐步到来,土地出让收入规模降低。

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考虑数据可得性,我们设定模拟征收的住房房地产税测算方法:房地产税规模=名义税率*全国存量住房价值*征税住房占比

我国尚未统计最新存量房面积,我们根据2015年人口抽样调查数据计算得到城镇住宅存量建筑面积,加上2016-2017年的城镇住宅竣工和农民自带房进城面积、减去拆迁折旧的面积进行估算。2018年底全国城镇存量住房建面279.7亿平,按2017年商品住宅销售均价7613.8元/平计, 2017年底全国城镇存量住房价值为213万亿元。

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2.1.2 参数指标选取和数量范围设定

2.2.3 短期:模拟房地产税无法替代土地出让收入

从模拟房地产税规模看,呈“西部、东北和京沪-中部-东部沿海”递增的规律。主要原因在于,经济发达、城镇化水平越高的省份,存量房市值越大,税基规模越大。

我国与房地产相关的税种有11个,但大多集中于开发建设环节,保有环节的税收包括房产税和城镇土地使用税,2017年仅占地方本级税收收入的7.2%,远低于OECD国家50%的平均水平。我国保有环节税收规模相对少主要由于税基小。一是征税范围方面,现行房产税和城镇土地使用税对居民自用住房免征,对居民出租住房未强制征税。二是计税依据方面,房产税采用房产原值扣除10-30%或租金、城镇土地使用税采用固定单位税额。

2.1 测算模型与参数设定

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房地产税名目众多,以采取“计税价值*税率”的样本国家和地区为例,名义税率整体在0.3%至5%之间。

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房地产税改革,方向是将房产税和城镇土地使用税,这两个涉房涉地的税种二税合一,并对个人住房开征房地产税;目的是用房地产税替代土地出让收入,完善地方税制,使地方政府房地产相关税收收入适应未来存量房时代新形势。

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这主要与经济发达程度和房地产市场发展阶段相关。京沪已进入存量房时代,土地出让收入不再是地方政府主要收入来源,同时房地产税税源规模大,因此替代缺口小。其他省份处于增量房时代,房地产税相对土地出让收入规模非常有限;经济越发达、房地产市场越活跃,模拟房地产税规模更大,但土地出让收入规模也更大,替代缺口反而更小。

3 短期内各省模拟房地产税规模及对土地出让收入替代率

从模拟房地产税对土地出让收入替代程度看,呈“西部、东北和京沪-中部-东部沿海”递减的规律。主要因为除京沪外各省均处于增量房时代,土地出让收入规模远高于模拟房地产税规模,模拟房地产税规模越大的省份,土地出让收入规模更大。京沪已进入存量房市场,出让的土地相对存量房规模有限。

2.2.2 模拟房地产税完全替代土地出让收入的税率临界点

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3.2 各省均无法替代土地出让收入,替代度和地方财政对土地出让收入依赖度负相关

模拟房地产税规模测算模型中,征税住房占比由人均免征面积和城镇家庭人均住房建面分布结构决定。因此,税收方案中的名义税率和免征面积,是模型中决定模拟房地产税规模的税制因素。

当前房价和存量房条件下,短期内各省模拟房地产税均无法替代土地出让收入。同时,区域发展不平衡导致模拟房地产税规模对土地出让收入的替代程度显着分化。人均收入水平高、城镇化率高的省份,模拟房地产税规模大;但由于房地产市场活跃,土地出让收入规模大,短期内模拟房地产税更难以替代土地出让收入。

2014年开始,国有建设用地出让面积已进入下行通道, 2017-2018年地方政府土地出让收入大幅增加,主要因为房价上涨、房企集中补库存带动地价大幅上涨。随着存量房时代逐步到来、土地市场降温,未来土地出让收入将随出让面积减少而重回下行通道,而房地产税规模随税基和实际税率提升而增加,最终超过土地出让收入规模。

2.2 短期无法替代土地出让收入,长期替代率逐步提升

需要注意的是,虽然短期房地产税不能替代土地出让收入,房地产税对预期有显着影响。一旦开征房地产税,地方土地出让收入预期将有下滑,因此,房地产税与土地出让收入,在一定时期存在“跷跷板”关系,此消彼长,不能完全替代。

3 短期内各省模拟房地产税规模及对土地出让收入替代率

3.1 短期内各省的模拟房地产税规模整体偏小,呈“东部-中部-西部和东北部”阶梯式减少

税率、税收优惠和税基规模是决定房地产税规模的关键因素。其中,税率是房地产税的名义税率;在从价征收模式下,税基即房地产资产价值,规模取决于存量房数量和市场公允价格;税收优惠是各类导致实际计税依据和税基差异的因素,包括起征额、免征面积、评估率、特定用途或群体减免、房贷抵扣等多种形式的税收优惠。

1.2 “土地财政”面临转型,开征房地产税势在必行

我国房地产保有环节税收规模相对少主要因为税基小。一是征税范围方面,现行房产税和城镇土地使用税对居民自用住房免征,对居民出租住房未强制征税。二是计税依据方面,房产税采用房产原值扣除10-30%或租金、城镇土地使用税采用固定单位税额。

2.2.1 模拟房地产税规模的税率与免征面积敏感性分析

当前,一线城市房地产市场已经进入存量房时代,二手房成交占比超50%。随着我国城市化推进,新房成交占比正不断下降,土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势;叠加减税降费,地方财政压力将进一步凸显。

我国各省模拟房地产税对土地出让收入的替代缺口,呈现明显的“东部沿海-中部-西部、东北和京沪”阶梯式递减规律。以2016年为例,第一阶梯主要位于是长三角、珠三角及环京地区的7个东部省份及重庆、江西。其土地出让收入占地方财政收入的比重为15.1-34.6%之间,平均模拟房地产税替代缺口率14.7%,其中安徽替代缺口率最大,达到27.4%;第二阶梯为中部、西部11省,土地出让收入占地方财政收入的比重区间为5.8-17.7%,平均模拟房地产税替代缺口率5.4%,其中替代缺口率最大的海南达到了7.9%;第三阶梯为东北、西北及北京、上海等共11个省市,除北京、上海外,其他省市土地出让收入占地方财政的比重均低于7%,平均房地产税替代率为1.6%。2017年因棚改货币化、热点城市加大土地供应等短期因素,大部分省份土地出让收入规模增加、替代缺口不同程度加大,北京及部分东北、西部省份增幅较明显。

房地产税改革影响深远、意义重大。在立法先行的总指引下,相信一定经过认真论证并做好相关准备工作后,方会出台。

按照30平的免征面积,各省模拟的房地产税完全替代土地出让收入的税率临界值处于4.8-23.0%,远高于我国合理名义税率上限3.5%。随着免征面积增加,模拟房地产税取代土地出让收入的税率临界值加速提升:当免征面积为0平、12平、20平、30平时,各省模拟房地产税替代土地出让收入的临界名义税率均值分别为1.5%、2.3%、3.4%、6.4%和25.0%。

3.2.2 合理税率和免征面积下,模拟房地产税对土地出让收入替代率测算

2.2 短期无法替代土地出让收入,长期替代率逐步提升

第二,快速城镇化阶段,地方政府难以摆脱土地财政依赖,征收动力不足,征管力度受限。我国当前仍处于快速城镇化阶段,地方政府城市和基础设施建设财政支出规模大,土地财政是分税制改革后地方政府筹集大量财源推动市政建设和补贴工业发展的重要收入来源。2009-2016年土地出让收入和房地产相关税收占地方本级财政收入的比例平均为46.9%;其中,土地出让收入占地方本级财政收入比重平均为31.7%,大部分用于城乡和基础设施建设。

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名义税率

2.1 测算模型与参数设定

同时不考虑房价上涨和地方财政收入增加,未来模拟住房房地产税收入规模可达0.6-7.2万亿,是当前合理规模的3.7倍,占地方本级财政收入的比为4.1-47.7%。而2015-2017年土地出让收入占地方财政收入的比重分别为26.6%、28.7%和34.6%,低于模拟房地产税收入占地方财政收入的比重。

长期看,房地产税有望成为地方政府重要收入来源,完全替代土地出让收入。测算表明:未来模拟住房房地产税收规模可达0.6-7.2万亿,是短期模拟规模的3.7倍,占地方本级财政收入4.1-47.7%,可替代土地出让收入成为地方重要收入。

房地产税改革,目的在于健全地方税体系,使房地产税替代土地出让收入成为地方政府重要财政收入来源。在存量房时代,地方政府房地产相关税收的主要税源应该集中于交易和保有环节。国际上,房地产税是地方的主要税种,样本经济体房地产税占地方税收比重均值达50%。为使我国地方政府财政收入适应未来存量房时代新形势,房地产税改革势在必行。

第一,为避免居民税负过重,税率温和、税收优惠较大。我们测算,考虑居民房地产税负担能力,2017年合理的住房房地产税规模1678-19579亿,仅占2017年地方财政收入0.8-9%,和2017年土地出让收入5.3万亿相距甚远。

存量房时代渐行渐近,“土地财政”面临转型。在快速城镇化和工业化阶段,土地出让收入和房地产开发建设环节税收是地方政府资本原始积累重要来源,而存量环节的房地产税难以应对城市拆迁改造、大量基础设施建设等一次性、大规模的财政支出。

2.2.4 长期:房地产税有望成为地方重要财源,可替代土地出让收入

1.2 “土地财政”面临转型,开征房地产税势在必行

3.2.2 合理税率和免征面积下,模拟房地产税对土地出让收入替代率测算

2.1.2参数指标选取和数量范围设定

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我们测算了在30平的免征面积和3.5%综合名义税率的情况下,2017年和2016年两年各省模拟房地产税对土地出让收入的替代缺口率、各省土地出让收入依赖程度,发现以下规律:

房地产相关税收主要有11种,其中5种是针对不动产的开发建设、交易和保有征收的,主要包括耕地占用税、土地增值税、契税、房产税和城镇土地使用税;其他是房地产行业涉及的税收,主要有增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税。这些税收集中在房地产开发建设环节,2016年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方本级财政收入的比重分别为9.3%、4.4%和3.4%。

1健全地方税体系,推动土地财政转型

采用模拟房地产税对土地出让收入替代缺口率(后文简称“模拟房地产税替代缺口率”)这一指标描述模拟房地产税对土地出让收入的替代程度。定义模拟房地产税替代缺口率=(土地出让收入规模-短期内模拟房地产税规模)/地方财政收入,值越小表示房地产税对土地出让收入的替代度越高。

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用房地产税收入比衡量居民的房地产税负担,计算方法为房价收入比(房产价值/居民收入)*综合实际税率(房地产税金额/房产价值)。根据我们的研究报告《当前房地产市场风险状况评估》,以8个欧洲成熟经济体为对比样本,样本国家房地产税收入比均值2.2%,以房地产税作为地方主体税种的英国、法国、荷兰和捷克房地产税收入比分别为6.7%、4.1%、1.2%和0.6%。以0.6-6.7%作为我国合理的房地产税收入比区间,对应的合理房地产税综合实际税率0.1-1%。当人均免征面积30平,对应的合理房地产税综合名义税率在0.3-3.5%。

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目录

我国对个人自住房开征房地产税,也将配套灵活的税收优惠,以保障居民基本居住需求、体现税负公平。其中,我们认为免征面积将是主要税收优惠措施。根据2015年全国人口抽样调查,全国城镇人均住房面积低于20平、30平、40平和50平的家庭户占比分别为20%、43.8%、62.4%和75.2%。我们分别采用人均免征面积12平、20平、30平、40平和50平模拟全国征税住房的占比。

参考国际上0.6-6.7%的房地产税收入比,我国合理的实际税率为0.1-1%,对应人均免征面积30平、综合名义税率0.3-3.5%。在目前的存量房规模和房价水平下,房地产税1678-19579亿,仅相当于2017年土地出让收入均值的3.2-37.6%。

2019年政府工作报告提出“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”,房地产税再次引发热议。为什么要进行房地产税改革?改革方向、节奏、力度是什么?改革要达到什么样的效果?经过近半年的研究和国际比较,我们使用详实的数据和逻辑,模拟房地产税可能的税率和免征面积方案,测算房地产税在规模上,能否替代地方土地出让收入。

2017年,我国各省模拟房地产税替代缺口率均值由2016年的6.7%扩大到9.6%,增加3.9个百分点;土地出让收入依赖度均值由2016年的12.8%上升到2017年17.2%,增加4.5个百分点。其中,北京、重庆、贵州、浙江、广东 、河北、四川等省市模拟房地产税替代缺口率及土地出让收入依赖度增幅靠前,均超过7.5%。主要因为2017年我国土地成交量价大幅增长,2017年北京、重庆、贵州、浙江、广东、河北、四川等省市土地出让收入同比平均增长5.5倍。

地方政府征税动力提升、征管力度增强。

以应征城镇存量住房的市场价值为税基。我们认为,农村宅基地不在征税范围内,一是土地所有权归属村集体,二是宅基地不能流通、难以测度市场价值,三是征收成本高、税收规模小、收益成本不合理。

正文

我国房价收入比为7,在样本国家中最高,比第二的英国高1.1。按高企的房价收入比对我国房地产税的实际税率形成限制:房地产税制设定会充分考虑居民税负承受能力,房地产税法大概率会设定灵活的税收优惠和较宽的税率范围供地方政府选择;地方政府将选择较低的名义税率和较大的税收优惠,以降低实际税率、使房地产税收入比维持在合理范围。

3.1 短期内各省的模拟房地产税规模偏小,呈“东部-中部-西部和东北部”阶梯式减少

国际上,房地产税是地方的主要税种。OECD研究的55个样本经济体房地产税占地方税收比重的均值为50%、中位数为42%;具体而言,有10个国家房地产税是地方政府唯一税收来源;1/4的国家房地产税占地方税收收入的比重高于85%;1/2的国家高于42%;3/4的国家高于18%。

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城镇人口和人均居住面积提高、房产名义价格上升,城镇应税房地产规模大幅增加。

导读

1.1 和国际比,我国房地产税规模明显偏小

2 房地产税能否替代土地出让收入

我国房地产保有环节的税收规模相对小,占地方财政收入比例远低于国际水平。我国房地产保有环节的税种包括房产税和城镇土地使用税,2017年规模分别为2604.3亿和2360.6亿,仅相当于地方本级税收收入的3.8%和3.4%。

测算显示,模拟房地产税规模受税收优惠和综合名义税率的影响均十分显着。当税率在0.3-4%,人均免征面积在0-50平方米,模拟房地产税规模变动范围大,最少仅228、最多可达85184亿。

短期内,房地产税规模无法比拟土地出让收入。以2017年土地出让收入5.2万亿为标准,要使房地产税超过土地出让收入;免征面积0平时,税率需在2.5%以上;免征面积12平时,税率需在4%以上。因此,如果免征面积超过12平,税率在4%以内,房地产税无法替代土地出让收入。

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3.2.1 各省模拟的短期房地产税取代土地出让收入的税率临界值

2016年,地方本级财政收入中,土地出让收入占比28.6%,房地产相关税收占比17.1%。

当给定人均免征面积,分别为0、12、20、30、40和50平时:综合名义税率每提升0.5个百分点,模拟房地产税规模分别增加10648、7034、4906、2797、1345和380亿。当给定综合名义税率时:人均免征面积分别为12、20、30、40、50平,模拟房地产税规模较没有免征面积分别减少34%、54%、74%、87%和96%。

我们建立了房地产税规模测算模型,对未来全国和各省房地产税增收规模进行评估。设定“房地产税规模=名义税率*全国存量住房价值*征税住房占比”,其中征税住房占比由人均免征面积和城镇家庭住房面积结构决定。因此,税收方案中的名义税率和免征面积,是决定房地产税规模的税制因素。测算结果如下。

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随着城镇化率提升,存量房时代到来,土地出让收入和建设交易环节占比近90%的土地财政收入逐步减少,地方政府主要事权支出也由大规模开发建设转向公共服务,因此征收动力和征管力度增强。

短期内,模拟房地产税规模无法超过土地出让收入。主要有两个原因:一是考虑合理税负和居民居住需求,税率温和、税收优惠力度较大;二是快速城镇化阶段房地产税规模难以匹及土地出让收入和房地产交易税费,为避免冲击土地财政,地方政府征收动力不足,征收力度受限。

城镇化和人均可支配收入水平,和模拟房地产税规模具有较显着的正相关关系。在不考虑税制差异情况下,城镇化水平高、人均可支配收入高的省份,人口和经济基本面好,住宅存量大、房价高,税源充足,模拟房地产税规模大。

2.2.3 短期:房地产税无法替代土地出让收入

总量看,短期内各省的模拟房地产税规模都偏小;结构看,无论是绝对值还是相对值,呈东部沿海-中部-西部和东北阶梯式逐步降低的特点。具体而言:31个省市中,有8个省市模拟房地产税征收规模超千亿,10个省市模拟房地产税征收规模不足200亿;各省市模拟房地产税占地方财政收入比重的均值和中位数分别仅6.9%、6.0%。结构方面:浙江规模最大,绝对规模2170亿,占地方财政收入14.0%;西藏规模最低,绝对规模仅17亿,占地方财政收入0.8%。10个东部省市其中7个模拟房地产税规模超过千亿,占地方财政收入均值为10.3%;中部省市除湖北外模拟房地产税规模在200亿-800亿之间,占地方财政收入均值为8.4%;西部地区超过一半省市规模低于200亿,占地方财政收入均值为3.9%;东北三省除辽宁外模拟房地产税规模均小于等于100亿,占地方财政收入比重均值仅为4.1%。

模拟房地产税替代缺口呈现“东部沿海-中部-西部、东北和京沪”阶梯式递减的规律。

2016年,地方本级财政收入中,土地出让收入占比28.6%,房地产相关税收占比17.1%。这些税收集中在房地产开发建设环节,2016年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为9.3%、4.4%和3.4%。随着我国城市化推进,新房成交占比正不断下降,土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势;叠加减税降费,地方财政压力将进一步凸显。

2.1.1 房地产税规模测算模型

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